RESUMO: Neste trabalho, busca-se destacar os fundamentos históricos, constitucionais e infraconstitucionais da política pública do microcrédito e a pertinência de buscar compreender o seu papel na realidade contemporânea. Num primeiro momento, expõe-se o cenário de profunda desigualdade vivenciado no Brasil e como o microcrédito surge precisamente como uma dentre muitas ferramentas para reduzir tais patologias sociais. Em seguida, abordam-se os dispositivos constitucionais que, numa leitura conjugada, conferem lastro normativo para uma política pública de microcrédito a ser adotada nos diversos níveis federativos a partir de uma leitura atual do conceito de desenvolvimento. Por fim, faz-se um exame das mais relevantes ferramentas de microcrédito e sua legislação de regência, bem como da literatura que buscou tratar do seu impacto e efetividade. À guisa de conclusão, com um viés eminentemente prescritivo, elabora-se um standard para análise de políticas de microcrédito futuras e contínua revisão das já existentes.

Palavras-chave: microcrédito; desenvolvimento; políticas públicas

ABSTRACT: This work aims to highlight the historical, constitutional, and legal foundations of microcredit and the importance of understanding its role in contemporary society. Firstly, it seeks to show the inequality abyss in Brazil as well as the origins of microcredit and its role as a tool among several others which aim to reduce such social pathologies. Afterwards, the study shows the constitutional rules that grants normative grounds to a public policy of microcredit throughout all federative levels by means of a contemporary approach to the concept of development. Furthermore, the most relevant microcredit tools and their legislation are assessed in their impact and effectiveness. At last, in a prescriptive manner, the work offers a standard to analyze microcredit policies.  

Keywords: microcredit; development; public policies 

SUMÁRIO: 1 – Introdução; 2 – A ubiquidade da desigualdade e o microcrédito como um mecanismo para sua redução; 3 - As bases constitucionais do microcrédito – a promoção do desenvolvimento nacional, regional e social; 4 - O arcabouço institucional do microcrédito no Brasil e as lições para o futuro; 5 - Referências

1 – Introdução

O propósito deste trabalho consiste em pormenorizar o modus operandi do microcrédito no Brasil, como política pública de fomento que visa à redução das desigualdades sociais, eis que se trata de importante ferramenta um tanto quanto negligenciada na literatura jurídica nacional.   

Para tanto, o estudo começará por uma breve exposição dos indicadores de desigualdade no Brasil, apontando, em seguida, para o surgimento de propostas de modificações estruturais – como o paradigma da economia solidária – e incrementais – como a concessão de microcrédito – com vistas à transformação do status quo.

Em seguida, volta-se ao ordenamento jurídico-constitucional, mais precisamente à disciplina da ordem econômica, com o intuito de destacar que tal preocupação com a desigualdade – e, mais precisamente, com o fomento às micro e pequenas empresas – não passou ao largo das preocupações do Constituinte. Ao revés, trata-se de orientação consagrada na Carta Magna que deve orientar o legislador ordinário na arquitetura das políticas públicas visando ao desenvolvimento nacional e regional.

Por fim, em nível mais concreto de análise, busca-se expor as mais importantes políticas públicas de microcrédito implementadas no Brasil, com os respectivos marcos normativos e estudos a respeito do seu impacto e efetividade. Ao final, numa proposta eminentemente prescritiva, apresenta-se um standard para fins de avaliação jurídica de novas medidas de microcrédito a serem adotadas no futuro, bem como de revisão do desempenho daquelas já existentes.   

2 – A ubiquidade da desigualdade e o microcrédito como um mecanismo para sua redução

A desigualdade social constitui o problema mais agudo da nossa sociedade. Pedro Souza, utilizando método semelhante ao de Piketty, constatou que o Brasil é o país mais desigual entre os desiguais, pois, aqui, se “o centésimo mais rico apropria-se hoje de 23% da renda total, na maior parte dos países esse percentual está entre 5% e 15%”.[1] Além disso, no período de 2006 a 2013, não obstante a redistribuição de renda entre as camadas mais pobres, a concentração no topo entre os 15% mais ricos se manteve estável.[2] Em lúcida passagem, Souza afirma:

“(...) O ponto central é que, em condições normais, o arranjo institucional de uma sociedade reflete e sobretudo molda os conflitos distributivos, e a combinação de recursos econômicos e organização política é fiadora da persistência da concentração no topo. Só um louco acharia que é possível alcançar a prosperidade em um estalar de dedos ou com base em ‘vontade política’. A história da concentração de renda mostra em todo lugar que a questão distributiva é igualmente resistente a arroubos retóricos”.[3] Grifos nossos

Os dados frios adquirem maior dramaticidade quando cruzados com os índices mobilidade social. De acordo com o relatório sobre o tema publicado em 2018 pela OCDE, um brasileiro que se encontra na faixa dos 10% mais pobres leva nove gerações para atingir a classe média, ao passo que na Noruega – um dos países de maior mobilidade – esse processo leva quatro gerações.[4] Em outras palavras, o problema é global, mas no Brasil é ainda mais grave. Aqui, as diferenças drásticas na qualidade de acesso à saúde e à educação acarretariam “extremos pegajosos”, de modo que os pobres e os ricos tendem a se perpetuar na sua posição social ao longo das gerações.[5]

Ainda mais desoladora é a estratificação da desigualdade, conforme mostra o relatório de 2017 da OXFAM: mulheres só terão os mesmos salários dos homens em 2047, ao passo que negros só atingirão o mesmo patamar salarial dos brancos em 2089.[6]

Como frisado ao longo deste capítulo, a tradição republicana veria esse cenário com bastante preocupação: ameaçando a própria comunhão de interesses que constitui a República. Tal cenário demanda atuação proativa do Estado para reduzir a desigualdade e reclama mobilização popular contínua para atendimento desta pauta civilizatória.

Aliás, um relatório produzido em 2019 pela OXFAM em parceria com o Instituto Datafolha apurou que, entre 2017 e 2019, houve crescimento entre as pessoas que aderem à tributação dos super-ricos para financiar políticas sociais e reduzir desigualdades, atingindo o patamar de 80%. Há um dado interessante: o crescimento da adesão foi maior entre as pessoas que ganham mais de 5 salários-mínimos do que entre aquelas que ganham até 1 salário-mínimo.[7]

Na ciência política e na sociologia, são muitos os estudos brasileiros que mostram o impacto da desigualdade no Estado de Direito. Oscar Vilhena Vieira descreve três classes de indivíduos: os demonizados, que desafiam o sistema e são perseguidos pela suposta aplicação imparcial da lei; os invisíveis, que são tão pobres o ponto de não lhes serem conferidas as mínimas garantias legais; e os imunes, que são os mais abastados economicamente e sempre encontram uma exceção à lei para beneficiá-los. Para o jurista, esta subversão do Estado de Direito tem impactos não só na experiência do indivíduo com as instituições estatais, a depender da categoria em que enquadrado, mas também na forma em que ocorrem as relações sociais e na subjetivação do indivíduo na comunidade política.[8]

Marcelo Neves adota perspectiva semelhante, mas sob o marco teórico da teoria dos sistemas. Para ele, no Brasil, existem dois tipos de indivíduos: os subintegrados, que seriam excluídos e marginalizados da sociedade, na medida em que devem cumprir todas as obrigações relacionadas aos subsistemas econômicos, políticos e jurídicos, mas não obtêm, em contrapartida, os benefícios pelo seu cumprimento; já os sobreintegrados podem desfrutar dos benefícios daqueles subsistemas, sem a necessidade de cumprir suas obrigações, dando azo aos privilégios, como o fato de muitas vezes cometerem crimes e não serem punidos por isso. Não haveria, segundo Neves, como existir uma classe sem a outra, na medida em que ambos são partes do que compõe o cidadão, com seus direitos e deveres. A conclusão é que as categorias são interdependentes e, ao se reproduzirem no seio social com base unicamente no critério econômico, impedem o surgimento da cidadania plena.[9]

Na antropologia, em atualização do pensamento de Sergio Buarque de Hollanda, Roberto DaMatta oferece sua distinção dual entre indivíduo e pessoa. O fundamento dessa diferenciação seria a norma privada de hierarquia social, que se sobreporia e corromperia a sujeição à lei estatal, de sorte que a ocupação da pessoa em classes sociais mais elevadas lhe garantiria acesso a privilégios – como o “jeitinho” -, ao passo que o indivíduo, categoria para os menos afortunados socialmente, estaria sujeito à letra fria da lei. O reflexo desta distinção teria amplos efeitos também no domínio da intersubjetividade, sintetizados na (in)feliz indagação “Você sabe com quem está falando?”.[10]

Diante deste cenário, alguns pensadores contemporâneos vêm questionando não só as consequências do modelo econômico e das relações de trabalho atuais, mas também os seus próprios elementos constitutivos. Temos a proposta de economia cívica de Dagger, que busca não apenas trazer tributação mais incisiva sobre os mais ricos e redes de proteção social robustas, mas também incorporar a ideia de autogoverno no ambiente de trabalho e a valorização da comunidade.[11] A seu turno, Sandel traz sua política econômica republicana, que visa à construção de componentes de cidadania no trabalho, de modo a atenuar o paradigma que toma os indivíduos somente como consumidores. Tal abordagem destoa das verificadas em outras obras clássicas de filosofia política, na medida em que deixa de adotar a justiça distributiva como foco principal.[12] É possível, ainda, tal como exposto por Watkins, uma combinação das propostas de constitucionalismo no mercado de trabalho – que nada mais é do que o reconhecimento de assimetrias de poder na fixação de cláusulas de contrato de trabalho, de modo a legitimar a atuação estatal para a exclusão de dispositivos abusivos -; de aumento de poder de barganha dos trabalhadores por meio da fixação de mecanismos de proteção social - como a renda mínima universal –; e da promoção da democracia no trabalho, que importa trazer para a organização da empresa a ideia de autogoverno.[13]

No Brasil, Paul Singer trouxe o conceito de economia solidária, que consiste em princípio organizativo e modo de produção pautado na autogestão e cooperação dos trabalhadores - mediante cooperativas, ao invés de empresas -, tendo como fim último o desenvolvimento humano, a formação de uma mentalidade cidadã e emancipatória, bem como a promoção da democracia econômica.[14] Em outras palavras, a busca pela eficiência mediante a maximização dos lucros e da competitividade deixa de ser a meta principal, sendo encarada muito mais como uma necessidade para atingir a autossuficiência, o que resulta também numa distribuição mais equitativa dos ganhos econômicos.[15]

Com efeito, a economia solidária será uma alternativa superior – não meramente intersticial ou paliativa – ao modo de organização capitalista apenas se conseguir garantir aos seus adeptos o autossustento e maior bem-estar, acabando, de fato, com a cisão ideológica corrosiva entre vencedores e perdedores – que tende a se perpetuar na medida em que estes acumulam, respectivamente, vantagens e desvantagens para competições futuras.[16]

Uma das ferramentas para promoção da economia solidária é o microcrédito[17], que surgiu na década de 1970, por meio de empreitada liderada por Muhammad Yunus, em Bangladesh. Como aponta Singer, a ideia de Yunus surgiu da constatação de que a maior parte dos miseráveis da população não era atendida pelos bancos comerciais, que exigiam garantias consideráveis em face do ‘risco’ apresentado por estas pessoas, de modo que a alternativa que lhes restava seria aceitar as condições usurárias de agiotas.[18]^e[19] Diante deste cenário e da verificação de que tais pessoas necessitavam de quantia ínfima – o que aumentava o valor da dívida era os juros -, Yunus fundou o Banco da Aldeia – Grameen Bank -, que atuou inicialmente a nível local e experimental, mas logo em seguida se estendeu por toda Bangladesh, concedendo crédito a pessoas pobres mediante juros baixíssimos.[20]

O sucesso do Banco da Aldeia se deve sobretudo às suas premissas metodológicas. Os empréstimos são realizados exclusivamente a mulheres, mediante o pressuposto de que, no âmbito familiar, as mulheres tendem a fazer escolhas mais conscientes e em prol da família, diferentemente dos homens que seriam mais individualistas. Tendo em vista a opressão de gênero vivenciada em Bangladesh, tal abordagem também auxiliou na emancipação feminina.[21]

Além disso, a garantia dada pelos beneficiários do microcrédito consiste no aval solidário, isto é, o empréstimo ocorre mediante a formação de grupos de 3 a 5 mulheres que se responsabilizam coletivamente pelo empréstimo realizado por cada uma, havendo reuniões regulares – em média, a frequência é semanal - para analisar as condições dos empréstimos e das participantes em geral. Ademais, os agentes de crédito - empregados do Banco -, não atuam de forma passiva à espera de clientes, mas, ao revés, vão até as pessoas com necessidade para convencê-las a contrair o microcrédito. Demais disso, os agentes monitoram o reembolso dos grupos de aval solidário, sendo auxiliados pela circunstância de serem pessoas conhecidas e respeitadas da própria aldeia.[22]

É interessante notar o baixíssimo grau de inadimplência, verificado em Bangladesh, dos empréstimos contraídos a título de microcrédito: aproximadamente 2%.[23] Estudos apontam, ao contrário do que uma visão estereotipada poderia presumir, que os miseráveis já tinham o hábito de honrar as suas dívidas com mais frequência do que os ricos.[24] Porém, tal tendência se potencializa na sistemática de aval solidário do microcrédito - de empoderamento do coletivo, do desenvolvimento de laços de confiança mútua e da fixação de exemplos de conduta.[25] O papel do coletivo é tão eficaz ao que se propõe que vem gerando efeitos inesperados e indesejados: algumas mulheres têm recorrido aos juros extorsivos de agiotas, pois não querem se submeter à pressão e à vergonha social de não adimplirem o empréstimo do microcrédito, visto que este pressupõe encontros e pagamentos rígidos e semanais.[26]

Há evidências de que o microcrédito funciona. Na Índia, verificou-se que os bairros beneficiados pelo microcrédito tinham maior quantidade de novos negócios e aquecimento no mercado de produtos duráveis. Aqueles que não iniciaram novas empreitadas passaram a consumir mais, ao passo que os novos entrantes no mercado reduziram e racionalizaram seu consumo com o intuito de aproveitar ao máximo a oportunidade empresarial que lhe foi aberta com o microcrédito.[27] Em outras palavras, ao contrário do senso de comum de que o pobre não daria valor ao dinheiro recebido,[28] os beneficiários do microcrédito que iniciam atividades econômicas próprias tornam-se mais racionais no gasto do seu dinheiro, traçando metas em prol de realizações pessoais antes inalcançáveis pela restrição ao crédito.  

Enfim, Singer considera a experiência de Yunus um retorno ao cooperativismo de crédito, na medida em que as mulheres que contraem o microcrédito se tornam sócias do banco, ganhando status de corresponsáveis pela sua gestão. Na verdade, o Banco da Aldeia seria uma espécie de ‘antibanco’, dado que o público-alvo é a parcela mais pobre da população, cujos interesses não são instrumentalizados em prol da busca desenfreada pelo lucro. A experiência de Bangladesh foi exportada para o resto do mundo, inobstante nem sempre tenha guardado seus traços de gestão democrática e de emancipação dos mais pobres.[29]

No Brasil, o contato com o microcrédito veio sobretudo associado à forte regulação e incentivos estatais.[30] Embora Singer critique a forma pela qual o microcrédito foi incorporado ao contexto brasileiro, em razão de suposto sacrifício à priorização dos miseráveis,[31] fato é que o marco regulatório existente até recentemente evitava desnaturações ainda piores de mercantilização da atividade[32]. A título exemplificativo, cita-se o caso do México, em que o Banco Compartamos realizou polêmico IPO e adota taxas de juros altíssimas ao ponto de Yunus classificá-los como os novos usurários.[33] 

À guisa de conclusão, cumpre reiterar o papel do microcrédito no cenário brasileiro para a redução das desigualdades. Como visto anteriormente, a mobilidade social no Brasil basicamente inexiste, com os 10% mais pobres levando 9 gerações para alcançar a classe média. Nada obstante, há estudos que demonstram que o Crediamigo – política de microcrédito mais antiga[34] e mais bem-sucedida, desenvolvida pelo Banco do Nordeste – vem contribuindo para maior dinamicidade na mobilidade social, mormente nas classes mais pobres.[35] É dizer: o microcrédito, decerto, não constitui a chave para a saída da pobreza, nem muito menos para a redução das desigualdades, mas deve constar da caixa de ferramentas de promoção da liberdade e da igualdade, uma vez que empodera os indivíduos mais desprovidos de condições materiais e, em alguns arranjos, pode contribuir para a construção de uma cidadania econômica na própria forma de gestão do crédito.

3. As bases constitucionais do microcrédito – a promoção do desenvolvimento nacional, regional e social

Feitos estes esclarecimentos no tocante ao histórico e aos princípios estruturantes do microcrédito, cumpre-nos seguir para tratar de alguns preceitos constitucionais relevantes que vão ao encontro da sua finalidade.

Como destaca Scaff,[36] a Constituição da República estabelece um mandamento constitucional ao Estado de discriminação, ou melhor, de promoção da igualdade material nas relações econômicas para empresas de pequeno porte e para microempresas – art. 170, IX e 179 CF -, o que revela uma ponderação feita ex ante pela Constituição com o valor da livre iniciativa.

Além disso, a Constituição prevê expressamente a atuação do Estado na promoção do desenvolvimento nacional, regional, econômico e social – art. 3°, 21, IX, 24 IX, 48, IV e 174, §1°. Há várias formas de se compreender e mensurar desenvolvimento. No entanto, a formulação mais importante foi traçada por Amartya Sen, que negou os critérios tradicionais de aferição, como crescimento do Produto Nacional Bruto, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social.[37] Ao revés, para Sen, a promoção da liberdade é o meio e o fim do desenvolvimento, vejamos:

“A análise apresentada neste capítulo desenvolve a ideia básica de que a expansão da liberdade humana é tanto o principal fim como o principal meio do desenvolvimento. O objetivo do desenvolvimento relaciona-se à avaliação das liberdades reais desfrutadas pelas pessoas. As capacidades individuais dependem crucialmente, entre outras coisas, de disposições econômicas, sociais e políticas. Ao se instituírem disposições institucionais apropriadas, os papéis instrumentais de tipos distintos de liberdade precisam ser levados em conta, indo-se muito além da importância fundamental da liberdade global dos indivíduos”.[38] Grifos nossos

Neste sentido, Sarmento destaca que o approach capacitário de Sen possui o mérito de conferir substância empírica à liberdade, de sorte que assimetrias reais e materiais de poder importam para avaliação das capacidades e, consequentemente, da liberdade do indivíduo em determinada sociedade.[39]

Tal giro antropocêntrico do desenvolvimento permite ampliar o eixo normativo de fundamentação da atuação do Estado no domínio econômico, devendo o avanço do desenvolvimento estar vinculado à dignidade da pessoa humana[40] - art. 1°, III CF - e, decerto, à promoção da liberdade – art. 5°, caput CF.

No que se refere à promoção do desenvolvimento na prática, não há um modelo único pré-concebido que sirva para cada realidade específica de determinado país, devendo ser priorizados, à luz do conhecimento acumulado e do contexto sociocultural, experimentos institucionais inovadores.[41]

Quanto ao ponto, cumpre rememorar a proposta da economia solidária trazida na seção anterior e que muito se adéqua à ideia de desenvolvimento como liberdade, na medida em que busca a promoção da cidadania econômica e da autogestão, garantindo um rol de liberdades maior do que a perspectiva do indivíduo como mero consumidor.

A nossa Constituição não foi insensível a esta abordagem. Ao revés, o art. 174, §2° traz comando expresso de estímulo ao cooperativismo – forma clássica de realização da economia solidária -, nos termos da Lei – in casu, o marco normativo principal consiste na Lei federal n° 5.764/61, que trata da Política Nacional do Cooperativismo. Tal dispositivo deve ser interpretado em conjunto com o art. 146, III, ‘c’, que atribui à Lei Complementar a tarefa de conferir tratamento adequado ao ato cooperativo. No âmbito rural, a Constituição foi ainda mais incisiva na promoção do cooperativismo, sendo este prioritário para atividades garimpeiras – art. 174, §4° - e um dos princípios norteadores da política agrícola – art. 187, VI.

A respeito do liame entre a economia solidária e a promoção do cooperativismo, cumpre trazer as lições de Aragão ao comentar o art. 174 da Constituição da República:

“Os §§2° e 3° do art. 174 consagram constitucionalmente as cooperativas para determinar o seu fomento e proteção.

O §2° do art. 174 estabelece a norma programática de apoio e fomento estatal, inclusive de natureza fiscal (art. 146, III, ‘c’, CF) nos termos da Lei (não se trata de imunidade constitucional), às formas associativas e solidárias de exercício de atividades econômicas, das quais as cooperativas constituem um dos mais relevantes exemplos.

Trata-se da economia solidária (économie de don), que, em bora não incompatível com a de mercado, tem características próprias. Pode ser definida negativamente, ou seja, como uma economia não voltada à realização do lucro privado, mas para a otimização dos resultados da cooperação em uma dada sociedade. Nesse sentido, teríamos a ‘economia solidária’, baseada em instrumentos como o microcrédito, as cooperativas, o associativismo, serviços de assistência social, etc., dentre outras formas de inclusão de parcelas normalmente afastadas dos eixos dinâmicos da economia de mercado’.[42] Grifos nossos

Diante do mandamento expresso da Constituição e da dificuldade de tais práticas alcançarem sustentabilidade por conta própria, cumpre avançar para tratar das formas pelas quais o arcabouço jurídico infraconstitucional buscou concretizar tal estado ideal por meio da política pública de microcrédito.

4. O arcabouço institucional do microcrédito no Brasil e as lições para o futuro

O Crediamigo – maior política de microcrédito brasileira e da América Latina -, criado em 1998, foi institucionalizado em 2005 por meio da Lei federal n° 11.110/05, que criou o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado - PNMPO. Tal política pública foi ampliada em 2011 por meio do Programa Crescer, cuja Medida Provisória instituidora foi convertida na Lei federal n° 12.666/12. O Programa Crescer autorizou a subvenção da União às instituições inseridas no PNMPO – art. 4°-A da Lei federal n° 11.110/05 -, com o intuito de reduzir a taxa de juros cobrada nas operações de microcrédito, de tal sorte que estas pudessem cumprir sua finalidade de serem efetivamente acessíveis aos mais pobres. Demais disso, o Programa Crescer acentuou a finalidade do PNMPO de direcionamento do crédito para empreitadas produtivas, desincentivando seu uso para aquisição de bens de consumo.[43]

Dentre os programas de microcrédito inseridos no PNMPO, frisam-se três de maior relevância: o BNDES Microcrédito, em que o BNDES transfere crédito a OSCIPs – operadoras do microcrédito - para sua concessão a microempreendedores que se encaixem nas regras de elegibilidade e com a finalidade única de financiamento de capital de giro e de investimento em produtos fixos; o Crescer Caixa, que pode ser operado diretamente por agências da CEF ou por prefeituras e agências de microcrédito, em que o crédito se destina à compra de equipamentos e matéria-prima ou à melhora física da empresa; e o Crediamigo, que se volta sobretudo ao pequeno comércio urbano da região nordeste, adotando a clássica metodologia do aval solidário para garantir a baixa inadimplência e a sua autossustentabilidade financeira.[44]

Além disso, cumpre destacar, no âmbito rural, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF -, que visa ao financiamento da implantação, ampliação ou modernização da estrutura de produção rural. De acordo com Singer, o PRONAF consiste em política de microcrédito que vem obtendo sucesso em atender à população mais pobre do campo, mediante juros de 2% ao ano e abatimento de até 25% do produto financiado, o que só é possível por meio dos subsídios estatais concedidos ao programa.[45] 

Como se percebe, as políticas de microcrédito no Brasil se desenvolveram sobretudo com apoio financeiro – subsídios - e direcionamento estratégico estatal visando ao aprofundamento da democratização sustentável do crédito e à inclusão fiscal.[46] Tal formatação traz balizas para que esta prática não se torne alvo de empreitadas oportunistas que busquem tirar proveito da fragilidade dos mais pobres. Decerto, a Lei federal n° 11.110/05 trazia, em seu art. 1°, §3°, metodologia para concessão do microcrédito, a qual deveria se pautar pelo relacionamento direto dos agentes da instituição de crédito e os empreendedores, guiando-se pela orientação educativa sobre o planejamento do negócio, para definição das necessidades e da gestão voltadas para o seu desenvolvimento – inciso I -; pelo contato contínuo entre o tomador e os agentes da instituição concedente do crédito durante a vigência do contrato – inciso II -; e pela definição dos valores e condições do crédito a partir da apuração da capacidade de endividamento do tomador final dos recursos – inciso III. Os princípios operativos do art. 1°, §3° cumpriam importante papel de controlar artesanalmente as necessidades de cada beneficiário, evitando a mercantilização da política de microcrédito verificada alhures.[47] Mais: a orientação dada pelos agentes de crédito, alicerçada no mandamento legal, conferia sofisticação à política de microcrédito pouco vista mundo afora, na medida em que havia direcionamento do beneficiário para seções mais produtivas da informalidade, garantindo a eficácia econômica e social da política pública.[48]

Além disso, a atividade era supervisionada pelo Conselho Monetário Nacional – CMN e pelo CODEFAT, que estabeleciam as condições de repasse do crédito e os requisitos de habilitação das instituições financeiras aptas a operar no âmbito do PNMPO – art. 3°. Por fim, o BACEN deveria fiscalizar as operações de microcrédito subsidiadas pelo Programa Crescer – art. 4°-C.

Sucede, todavia, que a Lei federal n° 13.636/18 revogou a maior parte da Lei federal n° 11.110/05 e mudou o modelo do PNMPO. Houve exclusão expressa dos requisitos metodológicos de concessão do microcrédito – anteriormente estampados no art. 1°, §3° da Lei federal n° 11.110/05 -, que serviam como lastro legal mínimo contra potenciais abusos das instituições concedentes. No novo arcabouço normativo, a orientação e obtenção do crédito pelo beneficiário pode ocorrer de maneira exclusivamente virtual, sem necessidade de contato físico, tendo sido delegada ao CMN a atribuição para definição da metodologia subjacente à concessão do crédito – art. 1°, §3°. Ademais, o rol de operadores aumentou consideravelmente – art. 2° -, sem que todos estejam sob as mesmas exigências regulatórias – a título exemplificativo, menciona-se a figura do ‘agente de crédito’,[49] prevista no inciso XI, e do ‘correspondente no país’ do inciso XIV.

Destarte, a aplicação dos princípios constitutivos do microcrédito – vistos na seção 2 – e a axiologia constitucional subjacente – abordados na seção 3 – conduzem à elevada suspeita a respeito de propostas de ampliação de programas do microcrédito que buscam abrir as portas para instituições com o escopo claramente lucrativo – não se inserindo, portanto, na premissa cooperativa -, sob o argumento de suposto barateamento do crédito em razão da sua maior oferta e da maior fonte de recursos para o programa. Com efeito, ao se atentar às assimetrias reais de poder,[50] o approach adequado ao microcrédito deve visar a um equilíbrio entre o crédito barato e acessível e a formação de redes de dependência. Aliás, o ciclo de superendividamento - em que as pessoas tomam empréstimo para quitar outro microcrédito - vem sendo observado na Colômbia, no México e no Peru, todos países da América Latina com um mercado de ampla oferta e forte lobby dos bancos para ampliar o produto.[51]

Sob o manto amplo do microcrédito, verifica-se a existência de iniciativas específicas não menos importantes, tais como o Cartão BNDES e os bancos comunitários. De acordo com Singer, os bancos comunitários possuem por finalidade, diferentemente do banco comercial, o fomento do desenvolvimento econômico da comunidade que o fundou, sendo de propriedade da própria comunidade de moradores que vive em determinada localidade, tal como no paradigma da economia solidária.[52] O Banco Palmas – maior e mais antigo banco comunitário brasileiro, fundado em 1998 – promove o treinamento profissional dos associados, garantindo-lhes crédito barato para o exercício da sua atividade produtiva, e emite moeda social própria – o ‘Palmas’.[53] A moeda social possui relevante papel de descentralizar a produção e o trabalho no território, de modo a promover maior uniformidade e evitar a concentração de riqueza, que poderia surgir com a formação de regiões excessivamente mais prósperas.[54] Por sua vez, o Estado atua sobretudo mediante a constituição de um fundo de crédito pelo BNDES destinado aos bancos comunitários e oferecendo assistência técnica para a manutenção de sua autossustentabilidade financeira. Assim, trata-se de importante política pública que garante o treinamento e o sustento de pessoas mais pobres, que vivem em setores informais da economia.[55] 

Com efeito, como aponta Nogueira, há uma miríade de políticas de fomento para micro e pequenas empresas que levam em consideração apenas o seu porte,[56] desconsiderando que estas são extremamente heterogêneas entre si.[57] A maior parte das pequenas empresas brasileiras atua em setores de baixa tecnologia, intensivas em mão de obra, de modo que o fomento baseado em instrumentos ‘tradicionais’, tais como créditos subsidiados e benefícios fiscais, típicos para setores intensivos em capital, devem ser substituídos por ferramentas mais heterodoxas que busquem o aumento de produtividade, mediante assistência técnica, Cartão BNDES,[58] microcrédito e arranjos produtivos locais.[59] A seu turno, as pequenas empresas em setores de alta tecnologia devem ter à sua disposição ferramentas de fomento que garantam recursos para investimento e aprimoramento do ‘estado da arte’ de seus processos produtivos, reduzindo os custos para inovação.[60] 

Tais ferramentas de fomento voltadas às micro e pequena empresas, que estão fora do cardápio tradicional das políticas públicas, possuem potencial promissor no cenário brasileiro permeado pela existência de muitas empresas na informalidade. Quanto ao ponto, cumpre transcrever as valiosas considerações lançadas por Nogueira, em estudo voltado aos diferentes tipos de micro e pequenas empresas no Brasil:

Nossa hipótese é de que a mesma dinâmica que engendrou o “jeitinho” como prática para a resolução das contradições impostas pelo nosso processo de desenvolvimento socioeconômico tenha “invertido” a lógica da competição como elemento motivador do desenvolvimento nas sociedades weberianas. Nesse contexto, a colaboração teria se estabelecido como um dos instrumentos fundamentais para, através de constructos coletivos, buscarem-se caminhos e alternativas para a superação dos obstáculos impostos àqueles que ocupam posições marginais no tecido social. Assim, a colaboração, que desempenharia papel complementar àquele desempenhado pelo jeitinho, ocuparia posição de relevo no conjunto de valores sociais do povo brasileiro. Dessa maneira, seria ela também um elemento constitutivo do substrato cultural que conforma a informalidade.

(...) Assim, entendemos que é essencial compreender a gênese desse processo no âmbito geral da cultura brasileira e utilizá-lo como elemento fundador de políticas públicas focadas em coletivos de empresas e voltadas para fomentar ações cooperativas e colaborativas. Em outras palavras, incorporar uma perspectiva antropológica nas ações de modo a identificar como a construção da cooperação se desenvolve ou não, qual o potencial de interação entre os agentes envolvidos e quais as suas barreiras talvez seja uma trajetória capaz de replicar eventos como esses em outros aglomerados produtivos[61] Grifos nossos

Em outras palavras, a colaboração – traço constitutivo destas políticas alternativas de fomento – teria rápida assimilação no contexto brasileiro para micro e pequena empresas, o que levaria a resultados mais consistentes e tornaria oportuna, por conseguinte, a replicação de políticas públicas que se valham da mesma premissa operativa.

Ora, tal abordagem parece promover duplamente os fins constitucionais, uma vez que visa à emancipação econômica daquelas pessoas que se encontram à margem da sociedade, além de fazê-lo por meio de técnicas que conduzem à maior solidariedade social na comunidade política, reforçando os laços de interesses comum.

Caminhando para o final, podemos elaborar o seguinte critério normativo para exame de políticas públicas de microcrédito: trata-se da preferência ex ante por medidas que se voltam aos setores, regiões e pessoas mais destituídas de meios para sustento de seu empreendimento, de modo a expandir sua autonomia financeira, provendo-lhes condições para atingir a independência econômica. Para tal fim, deve-se atentar às ferramentas que de fato funcionam para tal segmento, sendo certo que os mecanismos colaborativos e fortalecedores de redes solidárias vêm se mostrando mais eficazes.[62]

5 - Referências

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Comentários ao art. 174. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013

BANERJEE, Abhijit V.; DUFLO, Esther. Poor economics: a radical rethinking of the way to fight global poverty. Public Affairs: New York, 2011

BAZZI, Samuel; MUENDLER, Marc-Andreas; RAUCH, James. Firm Entry Barriers, Growth Constraints, and Job Creation. PEDL Research Note ERG project #3738. 2017. Disponível em: Research Note - Firm Entry Barriers, Growth Constraints, and Job Creation.pdf (cepr.org) 

COUTINHO, Diogo R. Direito, desigualdade e desenvolvimento. São Paulo: Saraiva, 2013

DAGGER Richard. Neo-republicanism and the civic economy. In: Politics, Philosophy & Economics. 5(2), 2006

DAMATTA, Roberto. Carnavais, Malandros e Heróis: para uma sociologia do dilema brasileiro. Editora Rocco. Rio de Janeiro. 1997

FEIL, Fernanda; SLIVNIK, Andrej. Brazil: Latin America’s unsung hero. In: BATEMAN, Milford et al (ed). The rise and fall of global microcredit: development, debt and disillusion. Routledge: New York, 2019

MUNEVAR, Daniel. Colombia: a critical look. In: BATEMAN, Milford et al (ed). The rise and fall of global microcredit: development, debt and disillusion. Routledge: New York, 2019

NEVES, Marcelo. Entre subintegração e sobreintegração: a cidadania inexistente. Dados: Revista de Ciências Sociais. Volume 37, 1994, 253-277

NOGUEIRA, Mauro Oddo. Um Pirilampo no Porão: um pouco de luz nos dilemas da produtividade das pequenas empresas e da informalidade no país. 2ª ed. rev. ampl. Brasília: IPEA, 2019

OECD. A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility, OECD Publishing. Paris, 2018.

OLIVEIRA, Paulo de Salles. Economia solidária [Entrevista]: Entrevista com Paul Singer. In: Estudos Avançados. São Paulo; 22( 62): 289-314, 2008

OXFAM. A distância que nos une: um retrato das desigualdades brasileiras. Oxfam, 2017.

SANDEL, Michael J. Democracy’s Discontent: America in search of a public philosophy. Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts

SARMENTO, Daniel. Dignidade da Pessoa Humana. 3ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2020

SCAFF, Fernando Facury; SCAFF, Luma Cavaleiro de Macedo. Comentários ao art. 170, IX. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Editora Companhia de bolso, 2018

SINGER, Paul. Introdução à economia solidária. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo, 2002

SINGER, Paul. O banco comunitário de desenvolvimento como política pública de economia solidária. In: NESOL-USP (Org.). Banco Palmas 15 anos: resistindo e inovando. São Paulo: A9 Editora, 2013.

SOUZA, Pedro H. G. Ferreira de. Uma história da desigualdade: a concentração de renda entre os ricos: 1926-2013. São Paulo: Hucitec: Anpocs, 2018.

VIEIRA, Oscar Vilhena. A desigualdade e a subversão do Estado de Direito. Revista Internacional de Direitos Humanos, nº 6, ano 4, 2007

WATKINS, David, Republicanism at Work: Strategies for Supporting Resistance to Domination in the Workplace. Political Science Faculty Publications. 52, 2015